Una ley insuficiente para la participación

Por Hector Castañón / @hektanon

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Foto: Maribel Reyes

La razón de ser de ¡Tómala! es impulsar acciones transformadoras desde la sociedad organizada, para la defensa y ampliación de los Derechos Humanos. Creemos que acercar y diversificar los mecanismos con los que la sociedad puede hacer que los gobiernos cumplan sus obligaciones, es sin duda un avance en los derechos políticos de la ciudadanía. Los comentarios que a continuación se hacen sobre la iniciativa para la creación de la Ley del Sistema de Participación Ciudadana y Gobernanza parten de ese reconocimiento y pretenden abonar al objetivo de democratizar la vida pública.

Lo que en realidad se hace con esta iniciativa es reformar y ampliar el componente de participación social que está incluido en el Código Electoral del Estado de Jalisco. Específicamente es el libro quinto de dicho código el que se convierte en ley. ¿Por qué no permaneció dentro del mismo Código? ¿Será para darle mayor visibilidad o más fuerza?

La iniciativa en cuestión, aunque su nombre sea ambicioso, se limita a la regulación de los instrumentos y mecanismos a través de los cuales la ciudadanía puede reclamar su derecho a participar en las decisiones y acciones gubernamentales. Los instrumentos incluidos en la iniciativa son aquellos que pueden activarse fundamentalmente desde la demanda. Desde esta lectura, si se trata también de una Ley de Gobernanza, estaría limitada a una gobernanza on demand y no a una práctica continua desde la oferta gubernamental. Por eso es importante, para empezar, tener un glosario que defina de manera más precisa y completa el modelo de gobernanza que se propone, y acote los alcances de la iniciativa. La gobernanza es más que los instrumentos de democracia directa.

La iniciativa incluye en su exposición de motivos algunas referencias concretas que ayudan a entender el enfoque desde donde se plantea la iniciativa. Un ejemplo de ello son las referencias a Touraine, que afirma que “la democracia no puede ser entendida sin instrumentos, mecanismos y procedimientos de participación ciudadana directa”, o la de Bobbio, quien propone multiplicar los espacios en donde la sociedad participa. Sin embargo tiene otras referencias que no son consistentes con el cuerpo de la ley, y otras que se quedan en el plano abstracto, como la de Castoriadis que propone“definir a la política como una actividad explícita y lúcida” o la de Octavio Paz, en la que busca “alguna fórmula que abra los oídos y desate las lenguas”.

Según el modelo que se plantea en la exposición de motivos, la gobernanza se construye, en primer lugar, “con la ciudadanía haciendo uso de un amplio número de procedimientos de participación, con requisitos más accesibles e incluyentes”; y en segundo, “con autoridades comprometidas y convencidas de abrir auténticos espacios de interacción y articulación con los distintos sectores de la sociedad”. Esta segunda parte está ausente en la iniciativa de ley.

La iniciativa falla en integrar los distintos procesos de consulta y participación a los que está obligado el gobierno, y que están contemplados en distintos instrumentos legales, como en el Código Urbano, la Ley de Planeación del Estado de Jalisco y sus Municipios o la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, por citar algunos ejemplos. La iniciativa deja muchos vacíos respecto a los distintos espacios de participación que estará promoviendo el gobierno estatal para la interlocución con la sociedad articulada desde la oferta, como los diversos consejos consultivos de las coordinaciones generales y las secretarías del gobierno que actualmente se están integrando. Tampoco establece normas para la conformación y operación de consejos sociales, asociaciones vecinales y consejos de participación en los municipios, como sí lo hacen otras leyes, sin atentar contra la autonomía municipal.

Para el caso de los proyectos gubernamentales, no establece mecanismos a través de los cuales se instrumentará el derecho humano constitucional para la consulta libre, previa e informada, y no reconoce expresamente los derechos de los pueblos o a las comunidades de interés como interlocutores legítimos.

Todo lo anterior se debe a que los alcances de la iniciativa son deliberadamente limitados. Se trataría, entonces, no del sistema de participación ciudadana, sino del sub-sistema de participación correspondiente a los instrumentos de democracia directa.

Por otro lado, entre los avances que ofrece esta iniciativa es que amplia el número de los instrumentos de participación directa, reduce los requisitos para tener acceso a ellos y democratiza sus procesos con la inclusión de distintos actores que funcionarían como contrapesos sociales e institucionales para el buen funcionamiento de los instrumentos.

Como un ejemplo de lo anterior, la iniciativa corrige algunas de las deficiencias identificadas en los primeros ejercicios de ratificación de mandato realizados por los gobiernos municipales del Partido Movimiento Ciudadano, que fueron señaladas por distintas voces y que en su momento no fueron reconocidos por quienes los promovieron. Aunque esto representa un avance, en la ratificación de mandato que propone la iniciativa, el funcionario debe aprobar o manifestar voluntariamente su intención de someterse a este ejercicio, y el resultado de la consulta no es vinculante en caso de no aprobar la ratificación. De ser así, la aplicación del instrumento puede convertirse en un costoso ejercicio voluntario.

La revocación de mandato es otro de los instrumentos que requerirá mayor desarrollo del marco jurídico para que pueda hacerse efectiva, ya que al momento no está contemplado en la Carta Magna. Además, según las reglas propuestas en la iniciativa, para que la revocación sea efectiva, los votos para revocar el mandato de un gobernante tendrían que superar aquellos que el gobernante alcanzó en la elección constitucional, lo cual supone un esfuerzo del tamaño de una elección para alcanzar un porcentaje de participación equivalente. Esto se ve difícil.

Algunos otros instrumentos, como los diálogos colaborativos no son vinculantes, o como en el caso de la planeación participativa, tendría que estar articulado con lo que establece la Ley de Planeación del estado, a cuyos procesos de consulta debería dárseles un peso jurídico.

El artículo 134 de la iniciativa establece que las y los servidores públicos que no acaten los resultados emanados de los procedimientos de participación ciudadana vinculatorios, incurrirán en una falta administrativa no grave y serán sancionados por el Órgano Interno de Control respectivo, con multa de cinco mil a diez mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, conforme al procedimiento previsto en la Ley de Responsabilidades Políticas y Administrativas del Estado de Jalisco.

Por otro lado, la aplicación de los resultados de los instrumentos de participación directa “estará condicionada por suficiencia o posibilidad presupuestaria o causa justificada debidamente fundada y motivada” según lo que se establece en la iniciativa.

La iniciativa de ley no sienta las bases para un “nuevo modelo de gobierno” como lo sugiere en el artículo 3, sino un avance en los mecanismos de los que podemos echar mano para exigir nuestros derechos. El riesgo, si se cree que sólo esto es gobernanza, es burocratizar la participación. Por eso no bastan los mecanismos para obligar a los gobiernos a abrirse a la participación, sino que para una verdadera gobernanza tendrían que normarse y normalizarse en el poder ejecutivo los procesos de construcción y gestión democrática de lo público, y esta iniciativa de ley es insuficiente para ello.

La articulación de los distintos mecanismos, espacios y obligaciones gubernamentales para democratizar el ejercicio de gobierno y avanzar hacia una gobernanza participativa supondrían la integración de un Código de Participación Ciudadana. Esta podría ser una tarea de un eventual nuevo constituyente.

Mientras tanto, es importante reconocer las limitaciones y los avances que esta iniciativa supone, para no caer en discursos triunfalistas. Vamos caminando, pero aún no llegamos. La pertinencia de esta iniciativa se verá con el tiempo y la forma en la que la ciudadanía efectivamente haga uso de los instrumentos que propone.

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