CDHDF: legalización del “trato selectivo” y ¿algunas simulaciones?

La línea de los derechos humanos // Por Cuauhtémoc Rueda Luna

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Ciudad de México, a 28 de mayo de 2019

  1. ¿Qué es el trato selectivo? ¿Cómo se está legalizando?

El trato selectivo de los casos produce “víctimas de primera” y “víctimas de segunda”. Las víctimas “de primera” resultan ser aquellas que lograron beneficiarse de la emisión de una recomendación en sus casos, cuando esta procedía. Las “de segunda”, cuando a pesar de que procedía la emisión de una recomendación, en que se solicitara la reparación del daño, su caso fue cerrado sin que ésta se emitiera, y haciendo uso de otras causales de conclusión. Esto deriva de que se hace un “uso selectivo de las recomendaciones”; se decide políticamente (no jurídicamente) qué casos sí serán recomendación, por lo que los demás simplemente terminarán siendo concluidos de alguna forma (se fuerza su cierre), o bien, terminan quedándose inconclusos dentro de la CDHDF, generando lo que le suelen llamar “rezago” (ya en otros momentos hemos explicado esta dinámica institucional, que no ha cambiado, y pueden consultar una breve referencia aquí; o bien, si tienen ánimo de leer, pueden revisar información más actualizada y pormenorizada acá).

El trato selectivo de los casos ha producido muchos problemas institucionales, tanto hacia el interior como hacia el exterior de la CDHDF. Hacia el exterior, los problemas más graves son que los derechos de las víctimas se vuelven un instrumento que sirve a quien preside la institución para escoger libremente cuándo, con quién o con qué tema quiere posar ante las cámaras; qué casos sí serán recomendaciones y qué casos no. De manera que las víctimas, cuando desean que las violaciones a sus derechos sean reconocidas con la recomendación que correspondería, terminan por tener que luchar para que por su caso se emita ésta, o al menos se le incluya en alguna otra recomendación relacionada temáticamente. De igual forma, afecta porque hay organizaciones de la sociedad civil que terminan por buscar ser vistas de manera beneficiada para que en los casos que ellas llevan sí se emitan recomendaciones, y de esta forma logren tener cierta presencia pública.

Hacia el interior, los efectos negativos se reflejan sobre todo en que el personal visitador adjunto que tramita las quejas siempre tiene “rezago”, ya que al usarse selectivamente las recomendaciones sólo quedan dos posibilidades de operación: a) cuando los casos ameritaban una recomendación, pero esta no se realizará, se fuerzan para concluirse mediante el uso de otras causales de conclusión (lo que muchas veces requiere “investigaciones” deficientes); o b) se “rezagan” en su atención y se va incrementando cada vez más los expedientes en trámite. Ante el incremento del “rezago”, la CDHDF ha contratado cada vez más personal, pero esto nunca ha terminado por resolver el problema. Ni lo hará: la CDHDF no podrá contratar personal ad infinitum (ya ni caben) para “atender” las quejas (de 2005 a 2018 a triplicado su personal visitador adjunto, pese a que no ha habido un aumento equivalente en la recepción de quejas; de hecho, se ha mantenido un promedio de recepción de quejas arriba de los ocho mil, siendo la única excepción reciente el año 2018 en que se recibieron más de 11,100). Habría que señalar, además, que el increíble incremento de personal, no conllevó siquiera un incremento equivalente de recomendaciones.

Gráfico: Efecto Útil / Monitoreo de OPDH

Si no se va a resolver contratando gente, la única “salida” es forzar cada vez más las conclusiones, como ha venido sucediendo en los últimos años; en que se ha incrementado sensiblemente el uso del “solucionado durante el trámite” y “sin elementos suficientes”, al tiempo que ha decrecido en los mismos términos el uso de la causal “no violación de los derechos humanos”. Las dos primeras revelaron durante el periodo de Perla Gómez su política de incrementar a como diera lugar la conclusión de los expedientes; sin embargo, el sensible decrecimiento del uso de la causal “no violación” a lo largo del tiempo, denota que en general la investigación de casos es cada vez menor. Esto es así porque el uso de esa causal, dado que implica una determinación sobre el fondo del asunto, implica tener la certeza de que efectivamente no hubo violación de derechos humanos, puesto que si fuese un error se expondrían a que la CNDH recomendara a la CDHDF, determinando que sí había existido la violación de derechos alegada por las víctimas. En cambio, usar la causal “sin elementos suficientes”, ante una inconformidad en la CNDH, implica la posibilidad de que la CDHDF pueda reabrir el caso, aduciendo la existencia de información que no se había considerado, y evitando así ser recomendada por aquella instancia nacional.

Gráfico: Efecto Útil / Monitoreo de OPDH

Frente a todo esto, es necesario dar cuenta que la única persona que sale beneficiada con el trato selectivo es quien preside la CDHDF. Ni las víctimas en general (a veces ni las víctimas “de primera” que finalmente fueron favorecidas con la venia de la presidencia de la institución), ni su personal, ni siquiera las organizaciones que giran en torno a la institución buscando mantener su velita prendida. Cualquier cosa que haga quien preside, igual le servirá igual para sacarse fotos, salir en medios, quedar bien con el poder político, con algunas organizaciones y unas cuantas víctimas. Se hace, así, trabajar a una institución para engrandecer a una persona, quien al finalizar su periodo será fácil que parezca gran prócer, habrá generado muchas redes locales, nacionales y quizá internacionales en el campo de los derechos humanos. En estas condiciones, con unos cuantos casos y algunas iniciativas suelen tener el favor de una gran cantidad de personas en el campo de los derechos humanos; y, si no incomodó demasiado al poder político, también de éste. Instituciones públicas de derechos humanos que trabajan para intereses particulares: selectivamente. Igualdad y no discriminación resultan un parámetro lejano a esta forma de operación.

  1. ¿Por qué se está legalizando? ¿Cómo afectará a las víctimas? ¿La CDHDF ha dicho algo al respecto? ¿Morena, la mano detrás de la nueva ley?

Si la CDHDF hoy sólo tiene dos posibilidades (forzar conclusiones y contratar más personal) para paliar internamente (externamente: no) los efectos negativos del uso selectivo de las recomendaciones y el trato selectivo de las víctimas que genera, ¿qué posibilidades tiene la institución para evitar colapsar; si quien la dirige hoy, Nashieli Ramírez, está determinada a dar continuidad a la forma selectiva de operación?

Pareciera que la respuesta más “obvia” fue aprovechar la ventana abierta por la Constitución Política de la Ciudad de México que exige una nueva ley, y por esa vía legalizar la selectividad y otra serie de esquemas que buscan paliar o evitar el “rezago”. El diseño de la nueva ley incorpora, minuciosamente, prácticas que se han generado al interior de la institución para evitar que lleguen quejas a las visitudurías: para eso se incorpora el irregular procedimiento ahora denominado “petición”;[1] se establecen nuevos requisitos de admisibilidad que limitarán el acceso de las víctimas a la Comisión; se abre la posibilidad, antes no existente, de que vía reglamentaria se creen causales de conclusión (los que han permitido “formalmente” que la Comisión fuerce la conclusión de los casos); y, sobre todo, legaliza el uso selectivo de las recomendaciones (al establecer abiertamente que emitirlas será una facultad discrecional –política– de la Presidencia, y no la consecuencia jurídica de que en los casos se demuestren las violaciones de derechos humanos), de manera que si anteriormente se hacía de facto, ahora no tendrían problema para usarlas de esa manera.

La legalización del uso selectivo de las recomendaciones, se realiza incluso contrariando el modelo del sistema no jurisdiccional establecido en la Constitución Federal, que implica que se emita una recomendación respecto de cada caso que sea susceptible de ello, si hay violaciones de derechos humanos que no pudieron resolverse. Relacionado con esto, no habría que olvidar que establecieron una regulación que aparenta que las víctimas que no accedan a recomendación, a pesar de ello, podrían acceder a algo equivalente. Esto, sin embargo, no será así porque (más allá de que podría considerarse un régimen de “separados pero iguales”, en sí mismo inconstitucional) en el seguimiento de los casos, así como en los derechos que cada tipo de víctima (“de primera” o “de segunda”) se van a tener efectos diferenciados: por ejemplo, la Constitución de la Ciudad de México sólo obliga a la CDHCM al acompañamiento y asistencia a víctimas cuya recomendación fue no aceptada. Cada tipo de víctimas tendrán un reconocimiento y una protección diferenciada. ¿Acaso alguien podría creer que esto es acorde con el derecho a la reparación del daño? Esto, sin contar los efectos de invisibilización que sufrirán los casos que no sean parte de una recomendación.

Quizá más tarde varias de estas cosas sean declaradas inconstitucionales; sin embargo, mientras eso pueda o no suceder, sería necesario situar que Nashieli Ramírez ni siquiera asume una responsabilidad por ello. La iniciativa de ley fue presentada a nombre del partido político Morena por los diputados Temístocles Villanueva Ramos y Alberto Martínez Urincho,[2] de manera que pareciera que ella sólo ha permanecido al margen pese a los serios problemas que se presentan al legalizar la selectividad de trato. Nashieli simplemente ha guardado silencio. Sin embargo, me parece que, en realidad, sería necesario asumir que, dado lo pormenorizado de lo que se está legalizando y la correspondencia de esto con las “necesidades viciadas” de la institución derivadas de la selectividad de trato, la ley se hizo en la CDHDF.

Durante meses hubo rumores de que en la CDHDF se estaba trabajando la nueva ley entre funcionarios de alto nivel. Sin embargo, pese al mandato de la Constitución CDMX de que la institución tuviera una nueva ley para el 30 de abril de 2019 (artículo octavo transitorio), desde esa Comisión respondían reiteradamente que no la estaban realizando. Lo cual no se entendía dado que el 11 de diciembre de 2018 la propia Comisión ejerció por primera vez su nueva facultad para presentar iniciativas de ley, en las materias de su competencia, ante el Congreso CDMX (artículo 30, numeral 1, inciso f); cuando presentó una Iniciativa de Ley Constitucional de Derechos Humanos y sus Garantías de la Ciudad de México. Así, dado que Nashieli Ramírez presentó esa iniciativa, ¿cómo podría haber omitido realizar una iniciativa que regularía las actividades de la propia institución que dirige?

Por su lado, en el Congreso CDMX, la responsabilidad de la elaboración de la iniciativa de ley fue asumida completamente por el diputado Temístocles Villanueva, quien indicó que sólo él y el diputado Alberto Martínez, junto con los secretarios técnicos de las comisiones que presiden (Comisión de derechos humanos y Comisión de Normatividad, Estudios y Prácticas Parlamentarias, ambas del Congreso CDMX) realizaron la iniciativa.

No termino de entender por qué Morena, o bien, estos diputados, asumirían la responsabilidad de legalizar en la Ciudad de México el trato selectivo a las víctimas, y las estratagemas para reducir el rezago que éste genera, si se considera que estos temas son de las más importantes (por ser estructurales) afectaciones a los derechos de las víctimas de violaciones de derechos humanos. Quizá, pese a que durante muchos años se ha considerado a la Ciudad como una avanzada en derechos humanos, ahora se esté dando un relevante retroceso a la vista de todos.

  1. ¿Nashieli Ramírez está obligada a eliminar el trato selectivo?

El 19 de julio de 2017, acudí a una reunión en el Centro Universitario Cultural (CUC) en que hubo personas de varias organizaciones preocupadas por el destino de la CDHDF. Se venía la designación de su nueva presidencia, aunque todo mundo pensaba que el respaldo de Mancera a Perla Gómez llevaría a que ella fuera reelegida al frente de la institución. Perla había sido apoyada anteriormente para llegar a la CDHDF por varias de las personas que estaban en esa reunión, pero ahora había distanciamiento. Había una gran cantidad de acusaciones sobre su gestión: sobre los casos, sobre la violación de derechos laborales a su personal, etc. Frente a esto, en general, ella respondía descalificando, y acusando intereses particulares de las organizaciones, a las que finalmente acusaba de sólo oponerse a ella porque querían ocupar su lugar y no porque les preocupara la institución o los derechos humanos. En torno a Nashieli Ramírez, por ejemplo, en la Revista Proceso se decía que Perla deslegitimaba una carta crítica de “exconsejeros y consejeras, porque una de las firmantes, Nashieli Ramírez, busca su cargo”.

Ese era el contexto. Acudí a la reunión del 19 de julio con información estadística sobre la CDHDF, con la que se podía ver cómo la política y prácticas institucionales que en ella imperan generan un “trato selectivo” de las víctimas. Nashieli Ramírez, si no mal recuerdo sentada al lado de Clara Jusidman, asentía ante lo que les exponía. Como Consejera de la Comisión le había tocado observar parte de los problemas internos.

Para el 17 de agosto, las reuniones habían logrado que realizáramos un documento crítico y propositivo: “La CDHDF que queremos”, el cual se puso a firma. Nashieli envió por correo electrónico firmas de organizaciones (entre ellas, la de Ririki Intervención Social, la cual dirigía) y personas en lo particular. Para el 13 de septiembre ella compartía por la misma vía que presentaría su postulación para presidir la CDHDF. El documento elaborado en conjunto (que pueden consultar: aquí) logró firmas de 67 organizaciones y 57 personas en lo particular. En su contenido se criticó el trato selectivo en los siguientes términos:

“Existe una política institucional de trato selectivo de los casos que da lugar a que sólo en pocos de ellos se realicen recomendaciones, a pesar de que cientos lo requerirían para que se solicite la reparación del daño a las víctimas. Esta política […] se ha sostenido por la actual presidencia a pesar de conocer sus consecuencias negativas para los derechos humanos desde 2014.

El uso selectivo de las recomendaciones produce los siguientes problemas: se invisibilizan las violaciones de derechos humanos; se obstaculiza la reparación del daño para víctimas que lo necesitarían en cientos de casos; y se genera el incremento de expedientes en trámite (lo que se ha denominado como “rezago” […]), el cual sólo puede disminuir forzando las conclusiones mediante prácticas irregulares que evitan la emisión de las recomendaciones […] la emisión de recomendaciones se sujeta a agendas establecidas discrecionalmente por quien preside la institución.

[…]

Forzar la conclusión de casos ha empeorado la situación de la atención a víctimas. […]”

El padre Miguel Concha, incluso, publicó en La Jornada una columna titulada “Perfil de la presidencia de la CDHDF”, en que señaló que entre los criterios elaborados desde la sociedad civil que parecían imprescindibles para ocupar la presidencia estaban que se presentara “un plan de trabajo con dos exigencias fundamentales: a) que demuestre su conocimiento en relación con los estándares que deben cumplir las investigaciones sobre violaciones de los derechos humanos […], y b) cumplimiento escrupuloso de la Ley de la CDHDF en los procedimientos de queja, mediante el uso no selectivo de las recomendaciones, los acuerdos de no responsabilidad y las conciliaciones, así como la regulación de la causal de conclusión solucionado durante el trámite.”.

De entre las personas candidatas a presidir la CDHDF, Nashieli Ramírez fue la primera en usar el tema de la eliminación de la selectividad de trato en la institución. Dentro de su Plan de trabajo señaló que las quejas se atenderían “tomando en cuenta […] el uso no selectivo de las recomendaciones”, tal como se había indicado en el documento de Perfil que había recuperado el padre Miguel Concha (aunque Nashieli copiaría y pegaría mal el fragmento al no terminar la oración respecto de “la regulación a nivel reglamentario de la causal de conclusión…”, que alude a la causal “solucionado durante el trámite”, que es la que más se usa para forzar el cierre de los casos en la CDHDF).

Quienes decidieron apoyar la candidatura de Nashieli Ramírez, quizá también tendrían una responsabilidad en la evolución actual de la CDHDF. Quienes decidimos apoyar la eliminación del trato selectivo (#NoMásTratoSelectivo), no apoyamos a persona alguna porque nos importa la institución, no quien la dirige. Incluso, si Perla Gómez se hubiese comprometido a eliminarlo, hubiese quedado nuevamente y lo estuviera haciendo, habría sido, en esos términos, mejor que lo que está haciendo Nashieli. No se trata de personas, sino de instituciones, suele decirse. Pareciera que esta consigna que se le repite tanto a la clase política, se olvida en el campo de los derechos humanos cuando se trata de las propias instituciones de este campo. ¿Cuántas habrán firmado sólo para “sacar” a Perla y no porque les importara la institución y las víctimas?

Cuando ingresó Nashieli Ramírez a la CDHDF, de inmediato procedimos a solicitarle que abriera espacios participativos para la sociedad civil, las víctimas, y su propio personal, a fin de revisar el procedimiento de queja y corregir el trato selectivo (tal como se decía en el Perfil de la presidencia de la CDHDF), la respuesta, mediante oficio CDHDF/OE/CVG/0173/2018 del 8 de junio de 2018 firmada por Juan Carlos Arjona (actual cuarto visitador general que, también como candidato se comprometió a eliminar el trato selectivo), fue una tajante negativa a abrir a la CDHDF al escrutinio público:

“En atención a su comunicación del 2 de abril de 2018 en la que refiere que en la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal existe una selectividad de trato a las víctimas, por lo cual hace cuatro solicitudes concatenadas pidiendo se convoque a un proceso público, transparente y participativo para la revisión de los términos en que se realiza el procedimiento de investigación de violaciones de derechos humanos en la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, me permito informarle que la Presidencia de esta Comisión, desde el primer día de su mandato dio la instrucción a los Visitadores Generales, la Directora de Quejas y Orientación y la Dirección Ejecutiva de Seguimiento a Recomendaciones, de no tener ningún trato selectivo a las víctimas de violaciones de derechos humanos, por lo que no se convocará a la revisión de los términos en los que se realizan las investigaciones por parte de esta Comisión.”

Posteriormente, como referí antes, solicitamos información a la CDHDF e indicaron reiteradamente que no se encontraban elaborando ninguna ley. Así es como, finalmente, se ha tramado a la luz del día una historia de simulaciones para hacer que la institución no haga lo que le corresponde hacer. ¿Por qué querría Nashieli eliminar el trato selectivo si es tan redituable para su trayectoria personal? ¿Dado el cargo que tiene, estaría obligada conforme a derechos humanos (y en particular a los derechos a la reparación del daño, a la igualdad y ala no discriminación) a eliminarlo? Sin duda, sí. Pero tal como se ve ahora, y se podrá ver más adelante a partir de otros temas, ser ombudsperson no le ha significado asumir la responsabilidad ética que implica ese cargo.

En el colmo, la verdad es que si quisieran resolver el trato selectivo, el “rezago”, y simultáneamente favorecer un sentido político de derechos humanos a la Ciudad, con lo cual pudieran “distinguirse” personalmente, sería bastante más fácil en comparación con lo que están haciendo en la nueva ley. No sabemos si se pudo ofrecer algo a cambio a Morena o a los diputados, para tratar de evadir el costo de legalizar el trato selectivo. Sabemos, sí, que de continuar este tipo de decisiones, por ella u otras personas del campo de los derechos humanos, tendremos problemas de largo plazo.

[1] El procedimiento “petición” que legaliza, busca evitar que los casos se pasen a las visitadurías generales para descongestionarlas de casos, pretextando que esas quejas que se podrían resolver mediante gestiones en otras áreas, las cuales en realidad no cuentan con las facultades suficientes para intervenir apropiadamente.

[2] Aparte está que el PAN presentó otra iniciativa la cual, en cuanto al procedimiento de queja, en realidad fue ignorada, por lo que no resulta relevante discutirla.

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