Los retos de la CNDH: construir la autonomía

Por: Cuauhtémoc Rueda Luna

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Fotografía: Internet

Ciudad de México, a 31 de enero de 2020

La agenda pública y las necesidades sociales no siempre coinciden. La CNDH no ha respondido por igual a los temas públicos y a las necesidades sociales. Históricamente se ha privilegiado su actuación en torno a lo público-político, en detrimento de otras necesidades que la sociedad requiere resolver.

Para que esto sucediera ha sido necesario evadir que la naturaleza de la CNDH es, ante todo, el ser una autoridad investigadora (de violaciones de derechos humanos). A la CNDH le exigen posicionarse públicamente en temas de coyuntura más que investigar adecuadamente los casos. Así, es normal que siga sin dar resultados en las investigaciones, con el déficit concreto que esto implica para las víctimas, pero que los actores sociales y políticos sí logren “satisfacción” de sus agendas. La valoración de la actuación de la CNDH sólo en función de su valor político, es parte del entramado que impide que los problemas sean realmente investigados. Su actuación al nivel institucional termina siendo secundaria, aunque esto sea lo que finalmente más afecta a las víctimas.

La preocupación por la CNDH no ha sido en tanto institución, sino sólo en la medida en que ha podido ser vista como aliada o adversaria política. Entre la sociedad civil y la academia el interés por su funcionamiento técnico en general ha sido dejado a un lado, asentándose, así, un marco social permisivo de las violaciones de ddhh. Aunque por un lado se haya denunciado una crisis de derechos humanos, al momento de voltear hacia las instituciones que debían intervenir e investigar esas violaciones,[1] éstas han sido extraña e inexplicadamente disculpadas por no actuar.

Aunque alguien podría pensar que las organizaciones y la academia no se percataban/percatan del déficit funcional de estas instituciones, esto no es posible concebirlo ante el número tan bajo de recomendaciones y la queja simultánea de que existía una crisis de derechos humanos. ¿Cómo puede existir una crisis y no haber investigaciones que demuestren la existencia de las violaciones de ddhh? Es más factible pensar que se ha asumido una posición acrítica al respecto asociada a las alianzas que se construyen en torno a estas instituciones, o bien, a que personas que les son cercanas han formado parte de esas instituciones, de manera que han dejado de criticarles porque implicaría realizar una autocrítica.

En el colmo, el trato selectivo de los casos —por el cual solamente algunos se investigan y se emiten pocas recomendaciones en relación a la cantidad de casos recibidos— como forma de operación normalizada no es un problema instalado sólo en la CNDH, sino en prácticamente todo el sistema ombudsperson del país.

El importante déficit del funcionamiento institucional fue un tema que Luis Raúl González Pérez (en adelante, LRGP) tuvo en su mesa. En noviembre de 2016, la CNDH fue evaluada por la Alianza Global de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI, por sus siglas en inglés). Para esa evaluación, desde Efecto Útil enviamos un informe sobre la institución (consultable acá: Informe Previo) en el que señalábamos el déficit provocado por el trato selectivo de los casos y las víctimas, y solicitamos que se retirara la acreditación nivel “A” para la CNDH (la cual se adjudica si se considera que cumple plenamente con los Principios de París).

Después de la evaluación, la GANHRI, a través de su Subcomité de Acreditación (SCA) remitió su resolución a LRGP solicitando que revisara los procesos de la CNDH:

El SCA ha recibido información de que el número de recomendaciones emitidas por la CNDH es substancialmente menor al número de denuncias de violaciones de derechos humanos recibidas. El […] SCA alienta a la CNDH a revisar sus procesos para asegurar que sus métodos de operación actuales no resulten en un fracaso para abordar las violaciones sistemáticas de derechos humanos.

Posterior a la evaluación, “en reunión de Staff”, LRGP instruyó para la atención de las recomendaciones de GANHRI, por lo que internamente la Secretaría Ejecutiva de la CNDH estuvo a cargo de coordinar las acciones (solicitud de información pública 3510000045117), sin embargo, al final, esto no se tradujo en avances, por lo que internamente hacia junio de 2019 la propia CNDH informó que no se encontraba atendida la recomendación de “revisar sus procesos” de atención de casos (solicitud de información pública 3510000043019).

El legado de Luis Raúl González Pérez en la CNDH

La falta de revisión de los procedimientos de la CNDH implica que se continúe invisibilizando lo que pasa en la institución y en el país. Esto es lo que se puede observar, siguiendo el camino avanzado en el Informe Previo, sobre los casos de tortura y tratos crueles, inhumanos o degradantes (malos tratos). Una breve imagen de cómo funciona la CNDH debería permitir dimensionar esta situación.

  1. Silenciamiento (invisibilización)
Elaboración: Efecto Útil, Monitoreo de OPDH

Esta gráfica muestra las denuncias por tortura y por malos tratos en la CNDH entre los años 2000 y 2019. En las tendencias históricas, se observa que la CNDH califica pocos casos como tortura (línea verde), mientras que la mayoría de los casos los subcalifica como malos tratos (línea roja). [2] La suma de ambas líneas nos muestra la evolución real del problema en el país (línea oscura) de acuerdo a los datos de la CNDH. Así, podemos constatar que el sexenio de Calderón (2006-2012) fue el periodo más cruento para el país en cuanto a este flagelo, comenzando a descender el número de denuncias en 2013, aunque aún muy arriba de lo que usualmente existía como problema.

Es visible que los años 2011 y 2012 tuvieron la situación más lamentable de subcalificación de casos. En la CNDH el trato selectivo de los casos permitió invisibilizar con mayor fuerza la gravedad de la situación en el país: en un primer momento, por la emisión selectiva de recomendaciones, que tiene por efecto que se emitan pocas de éstas; en un segundo momento, porque para que esto sea posible se generan prácticas institucionalizadas que permiten cerrar casos aparentando una menor gravedad de los hechos, como es la subcalificación[3] (ver: AMLO, el #FactorEmilio y ¿puede fracasar la #DesignaciónCNDH 2019? ).

Este fue el escenario en que el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, Juan E. Méndez, tras su visita al país en 2014, refirió que “la tortura es generalizada en México” (ver: Informe del Relator). El gobierno mexicano alegó, entre otras cosas, que si bien había denuncias ante CNDH la mayoría eran desechadas (ver: México considera «concluido» el diferendo con el relator). En el mismo sentido que el gobierno mexicano, en abril de 2015, el entonces presidente de la CNDH, Luis Raúl González Pérez, al ser cuestionado sobre la afirmación del Relator, señaló que de acuerdo con las cifras de la institución que dirigía la tortura en México sí existía pero no podría estar en concordancia con que fuera generalizada (ver: CNDH discrepa de relator de la ONU: La tortura en México existe pero no es generalizada).

Dando cuenta de cómo la existencia del trato selectivo de los casos posibilita la subcalificación, puede observarse que fue posible decir que había menos casos de tortura de los realmente existentes. La construcción de las cifras en la CNDH permitía “hablar” de pocos casos, cuando en realidad la institución venía de enfrentar el periodo más lacerante para el país de ese problema. Así, la política institucionalizada del trato selectivo tuvo un uso político específico: invisibilizar la crisis.

El problema producido por el trato selectivo no queda en los casos de tortura y tratos, se extiende en diversas formas al funcionamiento general de la institución. Así, los efectos de invisibilización de casos, por ejemplo, deben buscarse también en relación al derecho a la vida (calificados como ejecución extrajudicial y privación de la vida).

Elaboración: Efecto Útil, Monitoreo de OPDH
  1. Escenificación (visibilización)

Contrastando con las prácticas de ocultamiento (invisibilización), el trato selectivo de los casos también permite visibilizar casos cuando así se desea.

A principios de 2017, la CNDH informó que en 2016 los casos de tortura aumentaron. Animal Político informó que “se multiplicaron por cinco en el último año”, por lo cual buscaron “a la CNDH para saber si este aumento en las quejas pudo ser ocasionado por un cambio en el sistema de registro, pero la respuesta es que solo se han fortalecido las campañas de denuncia” (ver Las quejas por tortura se quintuplican). Sin embargo, contrario a lo señalado por la institución de derechos humanos, los datos muestran que la suma de tortura y tratos (línea oscura de la primer gráfica) en el año 2016 eran iguales a 2014 (744 casos). En estos términos, no se trató de que aumentaran los casos de tortura, sino de que en ese año la subcalificación redujo su gravedad. De esta manera, se podía indicar un aumento de casos de tortura, cuando en el histórico en realidad se venía de los peores momentos, y se encontraba prácticamente en las mismas condiciones desde dos años atrás.

  1. La utilidad política

Los términos de operación que históricamente ha mantenido la CNDH permiten que se indiquen menos casos (como frente a la tortura consignada por el Relator) o más casos (como se indicó respecto del año 2016), según necesidades que son de un orden distinto a las de las víctimas. La política discrecional y arbitraria, selectiva, genera que las víctimas no puedan tener acceso a una investigación apropiada de su caso, y que finalmente la CNDH decida cuándo sí investigar y cuándo no, en función de actores afines o adversarios, o de intereses de otro tipo. Así, se generan condiciones de “golpeteo político”, visibilizando a conveniencia las violaciones de ddhh; o bien, invisibilizando las violaciones de ddhh de manera cómplice, al no investigarlas debidamente. Si alguien pretendiera argumentar que todas las instituciones son espacios tanto técnicos como políticos, sería necesario al menos conceder que con el trato selectivo se invierte la relación entre regla y excepción; puesto que lo que debería ser una situación excepcional (y que debería combatirse), termina siendo la regla de trato para las personas.

Curiosamente, pese a que esporádicamente han existido algunos estudios desde sociedad civil o academia que en alguna medida han mostrado que la CNDH subcalifica, o no investiga casos, esto finalmente ha permanecido fuera de la discusión pública por el efecto de la legitimación del trato selectivo (en particular por la emisión selectiva de las recomendaciones) que se profesado desde el propio campo de derechos humanos (ver: AMLO, el #FactorEmilio…).

  1. El legado

Luis Raúl González Pérez se sumó a quienes anteriormente han presidido la institución y dejaron intocado el esquema general de operación (selectivo) que se inaugurara con Carpizo. Pese a ello, como otros presidentes de este tipo de instituciones, ha logrado aparecer como un actor ejemplar en el campo de los ddhh.

Contrario a este legado, el principal reto para la CNDH es lograr corregir su forma de operación. Éste es un objetivo realizable, puesto que cuenta con recursos humanos, institucionales y normativos suficientes. Aunque es posible mejorar algunas de estas condiciones, las principales evoluciones del derecho mismo permiten que sea posible transitar. Quizá se querría pensar que en el comienzo de la institución habrían existido otras limitaciones sistémicas en torno a concebir su actividad investigadora y su objetivo final; por ejemplo, la falta de claridad sobre cómo se debe considerar el objeto de prueba, el estándar de prueba, o la finalidad de la investigación centrada en la reparación del daño (en términos de ddhh), sin embargo, esto es algo superado actualmente que requiere implementarse.

¿Quién desea cambiar la forma de operación de la CNDH?

  1. Presidencia de LRGP en la CNDH

Siendo el titular de la CNDH, LRGP tuvo conocimiento sobre la forma como operaba la institución. A finales de 2016, previamente a la evaluación por la GANHRI, la CNDH buscó a Efecto Útil, por lo cual mantuvimos contacto con su Secretario Técnico del Consejo Consultivo, Joaquín Narro Lobo. A partir de las entrevistas con este funcionario, se reconoció el problema en las investigaciones de la CNDH y se manifestó un compromiso para realizar la revisión de los procedimientos; sin embargo, una vez pasada la evaluación, dejaron de contestar las comunicaciones en que se solicitaba continuidad. Posteriormente, LRGP instruyó de inicio para cumplir la recomendación de GANHRI; pero, finalmente fue dejado de lado el tema. Incluso, después buscó legitimar su desempeño a partir de otras medidas, como la presentación de las acciones de inconstitucionalidad, al tiempo que banalizaba la poca emisión de recomendaciones.

  1. OACNUDH-México

Desde Efecto Útil se hizo llegar el Informe Previo a la Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH-México), por lo cual el 14 de octubre de 2016 (poco antes de la evaluación de la GANHRI), Jesús Peña Palacios, en su calidad de Representante Adjunto en México de la OACNUDH, indicó que, aunque se reconocía lo problemático de la situación de la CNDH, no podían actuar frente a ello, dado que el entonces presidente de la CNDH era un aliado en el país y el tema del funcionamiento de la CNDH no entraba dentro de la agenda que tenían. Así que nos desearon suerte.

En 2018, tras ver las dificultades para que en el Senado se consideraran en la designación de la presidencia de la CNDH los problemas del trato selectivo en la institución, solicitamos a la OACNDUH-México (directamente y a través de la GANHRI) su intervención ante ese órgano legislativo, con el objetivo de que se considerara en esa designación las recomendaciones de la GANHRI como parte de los temas en evaluación que debían hacerse a las personas candidatas (en particular la revisión de los procedimientos de investigación en la institución). Sin embargo, no obtuvimos respuesta por parte de la OACNUDH-México. La única información que recibimos fue que Jan Jarab, Representante en México de esa Oficina, ya tenía conocimiento y no había determinado cómo actuar, por lo que se comunicaría posteriormente; lo cual no sucedió. Así, al final, no actuaron para que el cumplimiento de las recomendaciones de la GANHRI fuera un criterio en la designación de la presidencia.

Sin embargo, posterior a la designación, la OACNUDH-México emitió un comunicado cuestionando los términos en que se dio el proceso de designación de la presidencia de la CNDH, y enfatizando que en la evaluación de la institución por la GANHRI, ese proceso se llevaría a examen (ver: ONU-DH enfatiza necesidad de asegurar independencia y autonomía de la CNDH). Así, la OACNUDH-México, que no ha actuado para corregir el funcionamiento institucional, sí lo hace para cuestionar quién debe dirigir la institución. En cierto sentido, pareciera que en el campo de los ddhh importan más las posiciones políticas que los ddhh en sí mismos.

  1. Organizaciones de ddhh

Antes de la designación de la actual presidencia de la CNDH, ha habido una amplia legitimación entre organizaciones de sociedad civil del uso selectivo de las recomendaciones y de los casos (ver: AMLO, el #FactorEmilio…).

Durante la designación, los problemas de funcionamiento de la CNDH fueron puesto de lado e incluso se festejaba la actuación de LRGP por varias personas y organizaciones de ddhh (particularmente, en torno a las acciones de inconstitucionalidad). En el Senado los espacios para sociedad civil se abrieron de forma selectiva a invitación de los grupos parlamentarios, de manera que algunas organizaciones de sociedad civil privilegiadas dieron su aval al proceso, festejando públicamente que había sido participativo, validando con esa calificación un proceso en el que sólo ellas tenían su posición garantizada.

Tras la designación algunas organizaciones y personas de sociedad civil solicitaron a la GANHRI que revisara la acreditación nivel “A” por la forma en que se realizó la designación, al considerar que existía un “inminente riesgo de que dicha institución pueda comprometer su independencia y autonomía” (ver: Denuncian ante la GANHRI…). Su preocupación principal está lejos de ser en torno a cómo funciona la institución, pues, al parecer, consideran que la titularidad de la institución es el elemento fundamental que garantiza su independencia y autonomía, pese a que con todos los titulares de la CNDH (al igual que la mayoría de las instituciones de ddhh, como la CDHDF-CDHCM) históricamente ha existido el trato selectivo de los casos. Es decir, entre otras cosas, porque parecen concebir la autonomía como una autonomía política más que como una autonomía técnica.

Así se explicaría también que las instituciones de derechos humanos parecieran ser, a muchas organizaciones, más una puerta de acceso al campo político, que una institución investigadora de violaciones de derechos humanos. Lo cual puede beneficiar a sus causas, pero no necesariamente a las víctimas, y menos a las víctimas que no están representadas por esas organizaciones. La mayoría de ellas, de más abajo.

Construir la autonomía

Si se atendiera a que el sentido último de la autonomía en una autoridad investigadora es que se realicen las investigaciones adecuadamente (es decir, que se preserve el trabajo técnico de la institución, particularmente frente a injerencias políticas o de poderes fácticos), y se constata que en el funcionamiento global de la CNDH las investigaciones en general se han visto históricamente comprometidas por una política institucionalizada de trato selectivo, entonces habría que preguntarse: ¿cuándo ha existido la autonomía? Habría que dar cuenta que ésta aún está por construirse y que sólo podrá lograrse si la Comisión empieza a investigar los casos sin tener institucionalizado un uso selectivo de ellos.

Cuestionar a la CNDH, en muchos casos derivados sólo de temas de coyuntura o motivados por agendas específicas, es importante, sin embargo, desde Efecto Útil consideramos necesario que se volteé a ver la forma de operación general, porque ésta afecta a todas las víctimas, y no sólo los casos propios. Esto implica reconocer que, tras acudir con la actual presidenta, Rosario Piedra Ibarra, para presentarle información sobre el trato selectivo en la institución, ella reconoció tener una previa preocupación por el funcionamiento institucional y comunicó su decisión de atenderlo.

Así, en la presentación del Informe Anual de la CNDH, Rosario Piedra reconoció que había problemas de subcalificación de los casos y señaló que se realizaría la revisión de las formas de investigación de esa institución que tienen por efecto la baja emisión de recomendaciones en un número mucho menor al de violaciones existentes; además manifestó que se reconocería el derecho a la participación conjunta de las víctimas para la investigación de sus casos, y que se harían públicos los criterios con que éstos se decidan, actuando en contra de la discrecionalidad selectiva que hasta ahora existe. Estos objetivos, entre otros complementarios, abren por primera vez en la historia de la CNDH una puerta posible para que todas las víctimas de violaciones de ddhh lleguen a acceder a la institución sin ser afectadas por el trato selectivo de los casos.

Esta oportunidad contrasta, por ejemplo, con lo sucedido en la Comisión de Derechos Humanos de la CMDX, donde Nashieli Ramírez antes de llegar a la presidencia se comprometió a eliminar el trato selectivo de los casos, pero una vez dentro avanzó en sentido contrario, hacia su “legalización”. Muchas organizaciones de derechos humanos que la apoyaron, después han estado ausentes frente a la afectación institucional que ha sucedido en detrimento de los derechos de las víctimas (ver CDHDF: legalización del “trato selectivo” y ¿algunas simulaciones?). Nashieli llegó legitimada por un proceso de designación que fue valorado positivamente por múltiples actores de ddhh (también por nosotros); sin embargo, esa legitimidad ha sido usada en contra de los derechos de las víctimas. Quizá los procesos de designación “ideales” no necesariamente favorecen a las necesidades generales de los derechos humanos, puesto que una vez que llegan actores respaldados desde el campo de los ddhh resultan incuestionados por quienes están en ese campo. Quizá en esos casos la dinámica de cuotas y cuates también termine por operar en contra de la propia institución. En ese sentido, quizá es más útil que afuera de la CNDH ahora haya personas de los ddhh que sí desean vigilarla.

Es claro que ahora, durante la gestión de Rosario Piedra, se gestarán críticas a la actuación institucional en la CNDH, se revisen o no los procedimientos de investigación. Lo cual, por lo demás, es deseable dado que toda institución debe estar sometida al permanente escrutinio. Sin embargo, en alguna parte habría que considerar que los problemas que se criticarían podrían tener diferente relevancia a mediano y largo plazo. Así, por ejemplo, los cuestionamientos sobre si se tiene un dato o no, en una conferencia de prensa, puede ser relevante, aunque quizá podría solucionarse una vez que se tiene el dato. En cambio, los cuestionamientos sobre cómo se construye o reconstruye una institución, tiene implicaciones de largo plazo. Así, si al inicio de la CNDH le hubiesen inquirido más certeramente a Carpizo cómo se estaba gestando a la institución (cuando le criticaban las pocas recomendaciones que emitía), quizá nos habríamos ahorrado casi 30 años de trato selectivo, no sólo para la CNDH sino para los 33 organismos públicos del país.

@cuhtrl

[1] Investigar como violaciones de ddhh, toda vez que algunos hechos también pueden ser investigados penalmente, cuando además constituyen delitos, o administrativamente, si también constituyen faltas administrativas.

[2] La diferencia entre tortura y tratos no ha sido plenamente resuelta, aunque usualmente se ha definido en función de la gravedad del dolor o sufrimiento, así como de la intencionalidad. El criterio de gravedad ha sido considerado como la principal diferencia, aunque también ha sido cuestionado, dadas las dificultades para valorar cuándo es suficiente para definir algo como tortura. Esto ha conllevado cierta imposibilidad para diferenciar claramente entre malos tratos y tortura. En cualquier caso, la CNDH no ha tenido problema para subcalificar la mayoría de los casos como malos tratos. La subcalificación de los casos en la CNDH también ha sido consignada por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la CIDH y organizaciones de derechos humanos.

[3] En el Informe Previo Efecto Útil sobre la CNDH enviado a la GANHRI se mostró que entre 2004 y 2015 los casos calificados como malos tratos estaban destinados a ser cerrados más fácilmente de formas indebidas.

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