Ciudad de México, 13 de febrero de 2017.
El 5 de febrero se establecieron nuestras constituciones federales de 1857 y de 1917, y en la misma fecha se publicó la Constitución de la Ciudad de México. Las constituciones tienen como función principal el control del poder político y para ello se basan en dos mecanismos: la distribución del poder político y el reconocimiento de derechos humanos. Esquemáticamente, en el primer caso, la distribución genera la posibilidad de que los diversos actores se vigilen mutuamente sobre el ejercicio que realizan de dicho poder; en el segundo, se determinan ámbitos sociales de la vida cotidiana de las personas en que la acción del Estado se ve sujeta a requerimientos y restricciones, que pueden serle legítimamente reclamados para su cumplimiento por toda persona.
La Constitución de la Ciudad de México no fue la excepción al respecto, sin embargo, en el ámbito de los derechos humanos se establecieron dos mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad (la acción de protección efectiva de derechos y el juicio de restitución obligatoria de derechos humanos) que aún será necesario ver cómo podrán lograr la efectividad de los derechos humanos y controlar el ejercicio del poder público.
1. El juicio de restitución obligatoria (JRO) se ha presentado como la posibilidad de lograr que el trabajo de la aún Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF, que para ese momento se denominará Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México) tenga como resultado la reparación del daño de violaciones de derechos humanos, sin embargo, esto sólo quedó de forma parcial ya que la dinámica política de la Asamblea Constituyente dio por resultado un JRO que difícilmente logrará ese objetivo puesto que las investigaciones de violaciones de derechos llevadas a cabo por esa institución sólo podrán hacerse efectivas si las autoridades “aceptan” la Recomendación que ella emita respecto de cada caso, esto es, que acepten reparar el daño en los términos solicitados por la Comisión. Por ello, cuando las autoridades no den cumplimiento a las “recomendaciones aceptadas” serán obligadas a cumplirlas por la Sala Constitucional (nueva instancia creada en esta Constitución).
Sin embargo, cuando las autoridades no acepten una Recomendación las víctimas de las violaciones sólo podrán tener “acompañamiento y asesoría jurídica” de la CDHDF, con la concurrencia del Instituto de la Defensoría Pública (otra nueva autoridad). Este acompañamiento y asesoría, que a alguien puede parecerle un avance en la materia, en realidad es preocupante, ya que se estableció así para evitar que la CDHDF llevara a juicio ante la Sala Constitucional a las autoridades que no aceptaron reparar el daño. Sintéticamente, cuando la Comisión haya acreditado las violaciones de derechos humanos denunciadas pero las autoridades no acepten su Recomendación, el siguiente paso para las víctimas será recibir una copia de ésta para recomenzar la búsqueda de la reparación del daño ante otras autoridades, contando a lo más con un acompañamiento y asesoría de la CDHDF. Agravante de esta situación fue que así lo buscara la propia presidenta de la CDHDF, Perla Gómez, quien para esos fines envió una comunicación a la Asamblea Constituyente.
Al margen de lo indicado, habría que observar que el JRO podría haber sido innecesario si en la Asamblea Constituyente se hubiera asumido plenamente la obligación del Estado de reparar el daño generado por violaciones de derechos humanos (artículo 1o. de la Constitución Federal) y, conforme a ello, hubiera establecido en la Ciudad de México la obligación de las autoridades de reparar directamente a partir de los resultados de las investigaciones de la CDHDF.
2. Por otro lado, la acción de protección efectiva (APE) se inspira en la acción de tutela colombiana (una figura que sería el equivalente del juicio de amparo mexicano). La APE tendrá entre sus cualidades el prescindir de formalidades excesivas y ser de fácil acceso ya que se pide a los juzgadores que verificar cuáles son los derechos violados (suplencia de la deficiencia de la queja) de acuerdo a la información que se les proporciona.
No obstante, esto es insuficiente. Sería mínimamente necesario que, de manera semejante a la acción colombiana, en la regulación legal de la APE se dan facultades al juzgador para realizar diligencias de investigación sobre las violaciones de derechos humanos denunciadas puesto que en muchos casos las víctimas tienen una información incompleta de los hechos que les han afectado. De no darse estas facultades, se dejaría a las víctimas la carga de investigar los hechos que violaron sus derechos, como sucede en general en nuestro juicio de amparo. Esta situación no es menor ya que actualmente la única autoridad facultada constitucionalmente para realizar investigaciones sobre violaciones de derechos humanos son las comisiones de derechos humanos (https://goo.gl/XXVpmr) y, como se ha señalado, las facultades de la Comisión no fueron debidamente fortalecidas en la Constitución de la ciudad de manera que resultenefectivas para lograr la reparación del daño.
3. Habría que observar que si no se faculta a los juzgados tutelares para investigar los hechos denunciados habrán dos autoridades de derechos humanos cuyas funciones serán semejantes pero ninguna tendrá las facultades adecuadas para proteger efectivamente los derechos. Así, por un lado existirían los juzgados tutelares con facultades para obligar a la reparación del daño pero sin capacidad de investigación; y, por otro lado, a la CDHDF, que tendrá facultades adecuadas para investigar pero carecerá de las necesarias que obliguen a la reparación del daño.
Esto, sin embargo, no será lo único relevante puesto que las facultades de investigación para realizarse apropiadamente requieren de una infraestructura que en el caso de la CDHDF ha costado décadas desarrollar, y que ahora estos juzgados también necesitarían. En todo caso, aunque se dotara de facultades de investigación a los juzgados, y tanto éstos como la Comisión pudieran investigar violaciones de derechos humanos, habría que recordar que interponer una queja ante la CDHDF tiene un diseño más accesible para las víctimas de violaciones que, incluso, la propia acción de tutela colombiana, por lo cual se habría ganado mucho si en la Asamblea Constituyente se hubiera actuado a fin de que la Comisión tuviera la posibilidad de hacer efectiva la reparación del daño, obligando a las autoridades a cumplir con ella.
En el mejor de los casos, como resultado tendremos dos autoridades separadas con funciones semejantes; sin que al final se hayan aprobado criterios que al menos permitieran que la CDHDF dejara de tener criterios discrecionales para la emisión de sus recomendaciones favoreciendo de manera selectiva sólo a algunas víctimas de violaciones de derechos humanos.
4. La forma en que se aprobaron estas figuras deben registrarse. Entre los días 19 y 20 de enero de 2017 ambas se discutieron en la Comisión de Poder Judicial, Procuración de Justicia, Seguridad Ciudadana y Organismos Constitucionales Autónomos. Al final de la sesión del día 19 de enero en esa Comisión se decidió que para el 20 se buscara establecer un consenso entre las y los diputados que habían establecido reservas, por lo cual se estuvieron realizando acercamientos en el tema en el transcurso de la sesión del Pleno de la Asamblea Constituyente del día 19, concluyéndose el día con una propuesta que sí daría efectividad al JRO. Sin embargo, para el día 20, esto se modificó, quedando en los términos actuales. La relación de esos hechos, será la segunda parte de esta columna.