Legislar en la CDMX actualmente no incluye procesos participativos institucionalizados. La realización de este tipo de procedimientos depende de la voluntad de quien está al frente del proceso legislativo y de las posibilidades de actores de la sociedad civil de presionar o negociar su apertura. Una vez que los espacios se han abierto, sirven para que quienes tuvieron el acercamiento político al legislativo puedan proponer o verificar la inclusión de los temas que consideran relevantes, y para que desde la política se sirvan de este escenario pregonando su apertura y el trabajo “conjunto” con sociedad civil y academia. Todo parece muy democrático de no ser porque mientras estos espacios no estén institucionalizados, los mecanismos institucionales que sí existen suelen ser usados residualmente, deparándoles un papel sin seriedad, de mero trámite, o son simplemente ignorados; se les torna irrelevantes.
- En el Congreso de la CDMX, el proceso para aprobar la Ley Constitucional de DDHH enfrentó parte de este mismo trato. Las mesas y foros sirvieron bien para autofelicitarse del acompañamiento de sectores de la sociedad civil y la academia en el proceso de formación de la ley, pero ni la Comisión de Derechos Humanos ni la Comisión de Normatividad, Estudios y Prácticas Parlamentarias, ambas del Congreso, pudieron siquiera respetar su obligación constitucional de recibir, en un plazo no “menor a diez días hábiles”, propuestas de modificaciones a las iniciativas de ley, y de tener que considerarlas en el Dictamen de la Ley (artículo 25, letra A, numeral 4 de la Constitución CDMX).[1] Antes de que se cumplieran esos “al menos 10 días hábiles” ya habían cerrado la ventanilla y aprobado el Dictamen que se presentaría al Pleno, donde fue aprobado el 28 de diciembre sin, prácticamente, discusión. Sin embargo, en este Dictamen se tendría la frescura (día de los inocentes) de indicar “que previo a la emisión del presente dictamen, se dio cabal cumplimiento al plazo establecido en el artículo 25, apartado A, numeral 4 de la Constitución”, sin importar que en el mismo Dictamen se indicaba que el 18 de diciembre se había presentado la última iniciativa de Ley Constitucional (del PAN), de forma que no pudieron pasar ni 10 días naturales, menos aún los 10 días hábiles obligatorios.
- El acceso abierto a la participación de la ciudadanía, en la idea del Parlamento Abierto, habría evitado errores y problemas importantes en el Dictamen de la Ley; algunos de los cuales incluso una lectura rápida se habría percatado, como fue el que hubiera repeticiones absurdas en el articulado en la Ley.[2] Esta reiteración de contenidos en el Dictamen presentado el 26 de diciembre fue grave porque reflejó que, antes que un trabajo profesional legislativo, su dictamen consistió en un “copia y pega” de las 3 iniciativas originales que se presentaron (CDHDF, Morena y PAN), de manera que solamente mezclaron éstas “a ojo de buen cubero”. Este hecho, que fue evidenciado públicamente y corregido parcialmente por las ambas comisiones, daría lugar a que el 28 de diciembre se presentara ante el Pleno otra versión del Dictamen.
- Sin embargo, aún persistieron relevantes errores de fondo en la ley como: a) se restringió operativamente el concepto “exigibilidad” al tema de políticas públicas y a una noción de desarrollo; b) se omitió establecer claramente las articulaciones entre las instituciones de derechos humanos, y entre éstas y las demás autoridades; c. se estatuyó la justiciabilidad sin distinguir entre instituciones de derechos humanos y otras autoridades (lo cual debería ser esencial en una ley de derechos humanos); d) se reiteró sin corregir una competencia restringida de los juzgados de tutela de manera que éstos no podrán garantizar adecuadamente la reparación integral del daño (lo cual se estableció así originalmente en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de México publicada en mayo de 2018); e) se omitió establecer una regulación clara sobre cómo se deben valorar las restricciones legítimas de los derechos; f) se omitieron criterios aplicables a la progresividad de los derechos humanos a fin de que ésta sea efectivamente determinable y democrática; g) se omitieron criterios para eliminar el políticamente sostenido y casi institucionalizado trato selectivo de los casos en la CDHDF (por el cual ésta emitió sólo 20 recomendaciones pese a que recibió más de 10,000 quejas en 2018); entre otros varios temas necesarios para realizar los derechos. Además, en la Ley aprobada por el Congreso hubo derechos reconocidos de manera más restringida que en la Constitución CDMX, lo cual afecta el cumplimiento del mandato constitucional para esta ley que era, específicamente, “desarrollar” los derechos. Un ejemplo claro se dio con el “derecho a un gobierno democrático y a la participación política paritaria”. Anteriormente, dentro del concepto “democracia participativa” (que se incluye en este derecho) en una de las iniciativas presentadas se había establecido el derecho a participar en el “presupuesto participativo”, sin embargo este derecho fue excluido en la Ley aprobada por el Congreso. Más grave aún es que en realidad la Constitución CDMX (artículo 26) no sólo contempla la participación en la elaboración del presupuesto por esa vía –presupuesto participativo– sino también con otros mecanismos de democracia participativa. Esto es relevante porque, por ejemplo, la presidenta de la CDHDF, Nashieli Ramírez, excluyó a las y los trabajadores de su derecho a participar en la revisión del presupuesto de esa institución (necesario para ellos por la eliminación de sus derechos laborales), con el desafortunado argumento de que participar en una revisión de ese tipo sólo era posible en el marco del “presupuesto participativo”. Otro tanto podría decirse sobre los términos en que en al ley constitucional se aprobaron las obligaciones generales, sin dar cuenta apropiadamente del contenido específico desarrollado internacionalmente, cuya pertinencia para la Ciudad sería más que necesario.
- Podría preguntarse sobre las organizaciones o personas de la sociedad civil o de la academia que acompañaron o avalaron este Dictamen; sin embargo, la responsabilidad de su realización (tanto respecto del producto final, como de garantizar los procedimientos participativos institucionales de forma adecuada) es del Estado a través del Congreso de la CDMX. No obstante, ante esto aún existe una instancia del Estado que puede intervenir para enmendar: la Jefatura de Gobierno.
La Dra. Claudia Scheinbaum tiene la facultad constitucional de presentar observaciones al Congreso a fin de que éste las analice. Habrá que ver si la Jefa de Gobierno tiene la voluntad de actuar en consecuencia; y, después, si el Congreso asume realizar un proceso adecuado de revisión de la ley que esté a la altura de la Constitución de la CDMX y de las necesidades de la población capitalina.
- Necesitamos apostar a una lógica institucional del derecho a la participación que abra las puertas a todas las personas y así garantice por igual sus derechos (en lugar de las lógicas político-selectivas que sólo buscan dialogar con algunos sectores o actores); necesitamos, también, que la Jefa de Gobierno y los legisladores asuman sus obligaciones en materia de derechos humanos y permitan que la Ley Constitucional de Derechos Humanos y sus Garantías sea un instrumento útil que funcione como el marco esencial para el desarrollo de las leyes de la Comisión de Derechos Humanos y del Sistema Integral de Derechos Humanos. La realización de los derechos en la Ciudad de México depende de ello.
[1] Para quienes no están familiarizadas, o familiarizados con estos temas, esquemáticamente puede referirse que el procedimiento legislativo consiste en presentar la iniciativa (proyecto) de ley ante el Pleno del Congreso (la asamblea general de diputados); posteriormente, ésta se remite a una o más comisiones (grupos de diputadas y diputados) en donde se prepara un Dictamen (proyecto final de la ley) que se presentará nuevamente al Pleno para su discusión y aprobación final.
[2] La reiteración producto de copiar y pegar iniciativas que tenía el Dictamen, previo a que se evidenciara públicamente este grave problema, puede observarse en esta tabla comparativa.