Ciudad de México, 01 de octubre 2016

Los derechos humanos se organizan en torno a la dignidad de las personas. Esta idea se traduce en que al existir violaciones de derechos el objetivo principal es reparar el daño a las víctimas. Reparar el daño cuando ha existido una violación de derechos humanos es constitucionalmente obligatorio. La reparación del daño en materia de derechos humanos para ser integral requiere cinco tipo de medidas que han sido establecidas en la Ley General de Víctimas, éstas son: a) la compensación o indemnización por las afectaciones materiales e inmateriales, b) la restitución, c) la rehabilitación, d) las medidas de satisfacción y e) las garantías de no repetición. Cada una de estas medidas debe ser establecida una vez que, tras una investigación de las violaciones de derechos humanos alegadas, se determinó que éstas efectivamente ocurrieron.

En México, en el año 2011 se estableció explícitamente en nuestra Constitución la obligación de reparar el daño; por ello, en el 2013 se estableció la Ley General de Víctimas cuya implementación aún se encuentra inconclusa en varios aspectos.

1. Para determinar y cumplir con una adecuada reparación del daño es necesario que las autoridades que deben intervenir directamente para ello tengan una articulación apropiada. En ese sentido, dos tipos de autoridades de los derechos humanos son fundamentales para realizar la reparación del daño: a) los organismos públicos de derechos humanos (OPDH) —como la CNDH o la CDHDF—; y b) las comisiones de atención a víctimas —como la CEAV en el ámbito federal. Por un lado, los OPDH deben realizar las investigaciones de violaciones de derechos humanos y determinar cuál es la reparación del daño aplicable; y, por otro, las comisiones ejecutivas deben colaborar para que la reparación del daño determinada sea cumplida por parte de los autoridades que violaron los derechos humanos. Una adecuada articulación entre ambos tipos de instituciones es necesaria si en verdad existe un compromiso con los derechos humanos.

2. En el ámbito local de la Ciudad de México el tema principal es que la ciudad carece de su comisión ejecutiva de atención a víctimas, pese a que el plazo para su creación venció desde julio de 2013 conforme a la Ley General de Víctimas; es evidente que antes de poder articularse ambas instituciones, la primera necesidad a satisfacer es que ellas existan, por lo cual tenemos un serio problema.

Más grave aún es que en el Proyecto de Constitución realizado por Miguel Ángel Mancera (Proyecto Mancera) únicamente se incluyó la existencia de la comisión ejecutiva de atención a víctimas con relación a las víctimas de delitos (artículo 47) pero no respecto de las víctimas de violaciones de derechos humanos. Esta diferencia no es menor, pues existe una tendencia a minusvalorar y excluir a estas últimas víctimas de una protección apropiada, como se ha mostrado a partir de las recientes iniciativas de ley presentadas por Ma. Isabel Miranda de Wallace a Enrique Peña Nieto, y por la senadora priísta Cristina Díaz Salazar en el Senado de la República que buscan imponer este mismo sentido a la Ley General de Víctimas (LGV), afectando así al país entero.

Si bien el Proyecto Mancera habla en diversas partes de la atención a víctimas de violaciones de derechos humanos, no establece que la comisión ejecutiva sea responsable de colaborar para el cumplimiento de la reparación de daño ni para darles atención, con lo cual incumple nuevamente con las obligaciones establecidas en la LGV, como ya viene haciendo desde julio de 2013.

3. Por otro lado, en el ámbito federal un tema de suma relevancia para la articulación institucional de ambos tipos de instituciones es la necesidad de modificar la LGV para que se reconozca que la «calidad de víctima» de violaciones de derechos humanos debe derivar de las determinaciones de la CNDH (y demás OPDH) sin subordinarlas a las de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), pues la ley actualmente establece:

“Artículo 110. El reconocimiento de la calidad de víctima, para efectos de esta Ley, se realiza por las determinaciones de cualquiera de las siguientes autoridades: […]

V. La Comisión Ejecutiva que podrá tomar en consideración las determinaciones de:

[…]

c) Los organismos públicos de protección de los derechos humanos, o

[…]”

Esta subordinación legal de los OPDH a favor de la CEAV debe modificarse, tanto porque los OPDH son las autoridades que están específcamente facultadas en la Constitución para realizar investigaciones de violaciones de derechos humanos y conforme a ellas determinar si ocurrieron o no dichas violaciones, señalando consecuentemente las medidas de reparación del daño, como por ser en sí mismo una restricción al derecho de acceder a la reparación de daño.

Actualmente están en discusión en el Senado de la República las iniciativas de ley antes señaladas sobre la LGV, pero dado su enfoque no extraña la ausencia de preocupación por el tema (así como tampoco lo hace la posterior iniciativa del PRD liderada por la senadora Angélica de la Peña Gómez). No obstante, el tema fue señalado al Senado por el ombudsman nacional, Luis Raúl González Pérez, indicando que el reconocimiento de la «calidad de víctima» debe derivar directamente de lo que indiquen los OPDH y no de que la CEAV lo valide (La Jornada, 28 de septiembre de 2016); esto ha sido un paso necesario.

Sin embargo, esto también conlleva reconocer las deficiencias del trabajo de la propia CNDH, pues una gran cantidad de casos son cerrados sin que se haya realizado en ella una adecuada investigación de las violaciones —incluso de violaciones graves de derechos humanos—, con lo cual una gran cantidad de personas están quedando sin acceso a tener la calidad de víctima que, como señala la propia LGV tiene “como efecto que la víctima pueda acceder a los recursos del Fondo y a la reparación integral de conformidad con lo previsto en la presente Ley y en el Reglamento” (último párrafo del mismo artículo 110).

Es problemático que ya hoy la CNDH (y la mayoría de los OPDH en México) emita de manera selectiva las recomendaciones, administrando así las violaciones de derechos humanos —por ejemplo: en 2015, la CNDH inició 9,980 quejas pero emitió sólo 52 recomendaciones; la CDHDF inició 8,437, pero emitió sólo 18 recomendaciones—, como para que adicionalmente exista una subordinación del ombudsman nacional a la CEAV, afectando así en general el derecho a la reparación del daño. No obstante, sin importar en qué momento se realice esa necesaria modificaicón legal, la CNDH debe corregir desde ya sus formas de trabajo a fin de que a través de ella se pueda avanzar en facilitar que las personas accedan a tener la calidad de víctima y con ello a los beneficios y apoyos que legalmente derivan con motivo de su derecho a la reparación del daño.

4. Si se avanza hacia una adeacuada articulación entre la CNDH y la CEAV (y en general entre los OPDH y las CEAV locales, como en la Ciudad de México), reconociendo que quien debe investigar los casos y determinar la reparación del daño es la primera, y que la segunda debe colaborar para la realización de dicha reparación y brindar la atención a las víctimas, se podrá avanzar hacia un sistema de autoridades de derechos humanos que ayuden al Estado mexicano a atender las violaciones de derechos.

La desarticulación actual e incomprensión sobre estas instituciones lleva también a que el cumplimiento de sus responsabilidades e incluso su existencia misma parezca una cuestión selectiva y caprichosa. Las comisiones ejecutivas de atención a víctimas deben ser creadas y deben reconocérseles plenamente sus funciones; la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México tiene aún la posibilidad de corregir el sentido actual en esta materia del Proyecto Mancera. Asimismo, las recomendaciones de los OPDH deben derivar de los resultados de las investigaciones de las violaciones alegadas y no de otro tipo de criterios, cuyo carácter selectivo culmina con la emisión de pocas recomendaciones.

Estos casos son una muestra de que en el Estado mexicano aún está pendiente el cumplimiento de sus obligaciones para que la reparación del daño sea establecida en condiciones de igualdad y no discriminación para todas las víctimas de las violaciones de derechos humanos. El camino es complejo, pero deben de afrontarse con seriedad los retos que representan.

Ciudad de México, 24 de septiembre de 2016

Se instaló la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. El 20 de septiembre, primer día de funcionamiento, se fue en discusiones poco fructíferas para finalmente establecerse una comisión que realizará el reglamento interno de operación de la Asamblea Constituyente. Para encabezar esta comisión se designó nuevamente a Porfirio Muñoz Ledo, quien, al tener en sus manos la elaboración de este instrumento, tiene una posibilidad de incidir de manera decisiva en los trabajos de las comisiones que discutirán el Proyecto de Constitución enviado por Mancera.

1. Anteriormente, cuando Porifrio estuvo al frente de la comisión redactora del Proyecto de Constitución para la Ciudad de México, no significó que se lograran abrir apropiadamente los espacios de participación para la sociedad civil. Por ello, pese a los avances que se establecieron en el Proyecto, existieron temas fundamentales cuya ausencia o inadecuada estructuración no se puede explicar sino por la falta de discusión abierta y a fondo con otros actores.

Recordemos que esto constituyó una violación del derecho humano a la participación por la ausencia de mecanismos que garantizaran los estánderes aplicables en la elaboración del Proyecto, sobre lo cual Miguel Ángel Mancera omitió toda explicación, así como evitó la transparencia del Proyecto, pese a que ésta es un requisito para ejercer el derecho a la participación.

 2. Ahora que estará a cargo de la elaboración del reglamento interno de la Asamblea Constituyente, nuevamente está en el centro de un momento fundamental para la Constitución de la Ciudad de México. Porfirio ha sido y es un factor fundamental para la democracia y los derechos humanos en la Ciudad, cuya actuación debería dar la oportunidad de realizar en la mayor medida posible los procedimientos democráticos para la nueva constitución, lo cual sin dada es exible, incluso al nivel de su propia trayectoria, en donde parte de la inspiración de su compromiso la tiene en su finado maestro Maurice Duverger, politólogo francés fuertemente preocupado por la democracia e interesado por la realidad mexicana, cuyo pensamiento y compromiso también nos diera a Luis Javier Garrido Platas.

Duverger, al reconocer limitaciones a la democracia representativa, daba cuenta de otro tipo de procedimientos democráticos (como la democracia directa y la semidirecta), entre los cuales Porfirio debería reconocer los procesos participativos que hoy es necesario incorporar en la actuación de las comisiones que discutirán el Proyecto de Constitución; respetando así el derecho a la participación y corrigiendo las directrices restrictivas a ese derecho que Miguel Ángel Mancera mantuvo en la elaboración del Proyecto. No se trata entonces sólo de un compromiso con actuar conforme a los derechos humanos el que se solicita, sino incluso con una valiosa trayectoria intelectual de la que Porfirio ha abrevado.

3. Las comisiones que discutirán el Proyecto de Constitución enviado por Mancera deben tener la capacidad de recuperar y analizar las propuestas que se les remitan, de dar cuenta de ellas y de poder establecer el porqué se retoman algunas propuestas y no otras, así como de verificar que éstas cumplan plenamente con los derechos humanos.

En ese sentido, es necesario recuperar una vez más algunos de los estándares que han sido establecidos en torno al derecho a la participación y que deberían ser considerados seriamente para el funcionamiento de las comisiones: a) involucrar a las personas en el establecimiento de las reglas de participación, b) crear espacios para la participación, c) capacitar a las personas para acceder a los procesos participativos, d) garantizar la participación en condiciones de libertad y seguridad, f) asegurar el acceso a la información, g) ofrecer oportunidades razonables para influir en la toma de decisiones, h) establecer mecanismos que permitan la participación en todos los niveles de adopción de decisiones.

Asimismo, se deben satisfacer las actividades necesarias para dar cuenta de las siguientes necesidades: a) la participación directa debe considerarse un complemento de la democracia representativa, b) debe realizarse un equilibrio entre los conocimientos técnicos y el saber que aporta la experiencia, c) se deben incorporar los costos de los procesos de participación en la actuación de las comisiones, d) se deben recabar las opiniones de los intereses contrapuestos, e) se debe velar por la inclusión conforme al derecho a la igualdad y a la no discriminación, f) se debe lograr satisfacer tanto las necesidades de la participación directa como de la representación por agrupaciones.

El reglamento, en la medida en que pueda incorporar el respeto al derecho humano a la participación, tendrá una trascendencia fundamental no sólo para legitimar el trabajo de la Asamblea Constituyente, que no puede seguir reducida a la lucha entre partidos, sino para en poder superar las situaciones problemáticas que quedaron establecidas en el Proyecto. Es necesario que cualquier persona y no sólo quienes están acostumbradas a hacer «lobby» o tienen contactos con las diputadas y diputados, pueda contribuir a las discusiones de la Constitución de la Ciudad que finalmente afectará sus condiciones de vida. Es importante que se superen formas de “participación” como las establecidas para hacer llegar propuestas al grupo redactor que exigían miles de firmas vía Change.org para ser consideradas.

Dados los antecedentes, es necesario que se abran las puertas de la Asamblea Constituyente mediante mecanismos que den pleno cumplimiento del derecho a la participación.

4. Desde «Efecto Útil, Monitoreo de Organismos Públicos de Derechos Humanos» hemos seguido el proceso constituyente preocupados por las propuestas para lo que hoy es la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), pues ésta tiene términos de funcionamiento muy semejantes a los que se han podido documentar para la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), algunos de los cuales se han expuesto en esta columna respecto de tortura, desaparición forzada o la relación de las empresas con los derechos humanos.

Así, anteriormente dimos cuenta de cómo la CDHDF, al transformarse en Defensoría del Pueblo, según la propuesta original hecha en el Anteproyecto filtrado adquiría algunas facultades que eran problemáticas. En el Proyecto que finalmente se dio a conocer dejaron intocadas las facultades que resultan problemáticas y, en cambio, le quitaron otras que podrían haber sido sumamente importantes bajo la idea de una verdadera defensoría del pueblo. En estos términos, la Defensoría del Pueblo requerirá una importante revisión transparente y participativa; pues el marco que se construya debe reconocerle plenamente los mandatos de «supervisión», «promoción» y «protección» de los derechos humanos, ya que actualmente se centra en el último, realizándolo además de manera deficiente. Por esta razón, adicionalmente, es necesario establecer condiciones normativas que realmente den lugar a un pleno ejercicio de sus facultades de «protección». Frente a esto, lo que denota la propuesta actual es el desconocimiento de los problemas que atraviesa esa institución y, en razón de ello, cómo establecer las pautas para su atención y, con base en ello, para su necesaria evolución.

Es necesario que en la Asamblea Constituyente se garantice el derecho humano a la participación atendiendo finalmente a que esta obligación le deriva tanto del artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Ciudad de México, 09 de septiembre 2016.- En México tenemos 33 organismos públicos de derechos humanos (OPDH): la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y los 32 organismos locales, a los que en su conjunto se les ha denominado como sistema ombudsman. Estos organismos son autónomos constitucionalmente en sus decisiones; por lo cual ni la presidencia de la república ni los gobernadores o el jefe de gobierno de la Ciudad de México, ni tampoco los poderes legislativos les pueden indicar cómo proceder.

La relevancia de los OPDH ha sido observada fundamentalmente en su dimensión política, en relación a su posicionamiento en torno a temas trascendentes del ámbito público. Por ello, para muchas personas del campo de los derechos humanos lo esencial es la elección de la persona que estará al mando, antes que el desempeño institucional cuyo impacto diario se da en la atención de las víctimas. Las víctimas, desde esta perspectiva, son de interés en un segundo momento.

1. Desde la creación de la CNDH en 1990, ésta fue estableciendo una forma de trabajo que ha permitido el silenciamiento de los casos, la invisibilización y administración de violaciones de derechos humanos. Esta forma de trabajo al aparecer se ha generalizado en prácticamente todo el sistema ombudsman mexicano. Con el paso de los años, se han afinado las formas de proceder al interior de los OPDH, de manera que ahora es posible concluir una gran cantidad de casos sin realmente realizar la investigación de las violaciones de derechos humanos, poco importa su gravedad, como se puede observar en el «Informe Previo Efecto Útil».

Esto no ha sido un tema invisible, por el contrario, de manera reiterada se han observado sus síntomas a través de una gran cantidad de personas y organizaciones que actúan en el campo de los derechos humanos entre los que, sin embargo, se ha sostenido una posición de defensa activa o de complicidad en la indiferencia sobre esa forma de proceder, la cual es fácilmente documentable. Es larga la lista de quienes se han percatado de la ausencia de investigaciones por las violaciones de derechos y sin embargo legitiman esta ausencia: hay personas de la academia, de defensa jurídica, activistas, organizaciones de derechos humanos y, principalmente, quienes han trabajado en los propios OPDH, en particular las personas que tuvieron o tienen posición de mando en su interior. Espectadores silenciosos, cuando no partícipes activos, contribuyen a la existencia de 33 OPDH que en general no investigan ni dan cuenta de las violaciones de derechos; pero entre quienes los han dirigido sí ha permitido el acceso a recursos económicos (nuestro sistema ombudsman es uno de los más caros del mundo), a un prestigio relevante (se ve bien en la currícula señalar que se ha sido ombudsman u ombudsperson, o haber estado al frente de una visitaduría general) y a un incremento de su capital político, entre otras cosas.

2.  Ante este contexto complejo es relevante aproximar a los espacios de derechos humanos información sobre cómo se evita la investigación de violaciones de derechos humanos y se oculta una realidad gris. Es necesario buscar en esos lugares a quienes deseen impulsar otro modelo, establecer otras alianzas que permitan superar esa permisividad u oportunidad de quienes se sitúan en la comodidad económica y parapética al dirigir los OPDH o actúan de manera connivente y aproblemática con su estado actual.

Por ello, en la visita oficial a México de 10 días que realizó el Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas (GTDHE), concluida el pasado 7 de septiembre, desde Efecto Útil se buscó contribuir acercando al grupo y a la Oficina del Alto Comsionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México (ONUDH-México) un documento (http://goo.gl/wSPJep) sobre el problema del ocultamiento de las violaciones de derechos humanos en la CNDH, y sobre cómo esto afecta para comprender la compleja y difícil relación entre los derechos humanos y las empresas en México.

En particular, se buscó señalar al GTDHE la necesidad de retomar y fortalecer para la CNDH las recomendaciones anteriormente realizadas por éste a las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH) en el Informe donde se examinó la medición de la aplicación de los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (PREDH), para las cuales es necesario que se documenten las violaciones de derechos humanos pues señaló que: “a) Las instituciones nacionales de derechos humanos deberían supervisar, evaluar y compilar datos sobre la manera en que los Estados en sus respectivos contextos nacionales cumplen su deber de proteger los derechos humanos de los daños relacionados con las empresas, y la forma en que las empresas cumplen con su responsabilidad de respetar los derechos humanos”; así como que “b) Las instituciones nacionales de derechos humanos también deberían recopilar y proporcionar datos públicos sobre las denuncias que reciban y aborden relacionadas con abusos de los derechos humanos cometidos por las empresas”.

De momento, el GTDHE en su Declaración al final de la visita no hizo alusión a este problema en la CNDH ni a la necesidad de retomar para ella las recomendaciones que previamente había realizado en general para las INDH.

Concretamente, en la Declaración se reconoce la posibilidad de que los OPDH intervengan “indirectamente” (“mediante el señalamiento de actos u omisiones de autoridades” en los casos de empresas), y señalan algunos casos en los cuales los OPDH entrevistados han intervenido, así como que se han emitido algunas recomendaciones relacionadas con la conducta de las empresas. Sin embargo, antes de solicitar la sistemática y apropiada investigación de las violaciones de derechos humanos y con base en ello la supervisión del contexto nacional, el enfoque fundamental de la Declaración en torno a la CNDH se dirige hacia la sensibilización y el facilitamiento del diálogo entre las partes.

Sin dejar a un lado la importancia de esto último, el GTDHE debería recordar que los OPDH son las únicas instituciones del Estado mexicano que realizan investigaciones de violaciones de derechos humanos en estricto sentido, y que éstas son la base para solicitar una adecuada reparación integral del daño; por ello, si no se retoma seriamente esta dimensión para la CNDH se contribuirá a su funcionamiento de opacidad. Al respecto, debemos esparar las conclusiones del GTDHE, en donde quizá el apoyo de la ONUDH-México e información adicional que entregaran los OPDH, pueda servir para retomar y reforzar las recomendaciones que anteriormente ha hecho ese Grupo de Trabajo para las INDH en general, y de esta forma contribuya a tener un sistema ombudsman funcional.

3. Otro espacio donde está surgiendo la discusión sobre el OPDH local es en la Ciudad de México, en donde se ha filtrado un anteproyecto de Constitución como una suerte de compensación ante la falta de transparencia y procesos participativos adecuados que el Jefe de Gobierno, Miguel Ángel Mancera, debería haber garantizado. Los avances en materia de derechos humanos contenidos en el anteproyecto son importantes, pero existen déficits, ausencias y problemas de diseño institucional que quizá estarían saldados si se hubiesen establecido los anhelados espacios de participación. En todo caso, uno de los temas que surge de inmediato en torno al OPDH es el cambio de la hasta hoy denominada Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) por lo que ahora sería la Defensoría del Pueblo.

Algunas aportaciones importantes son: a) el organismo establecido como parte del sistema ombudsman mexicano ahora incorporaría la posibilidad de conocer de quejas respecto de entidades del sector privado, b) incorporaría la defensa jurídica en materia penal, civil, administrativa y mercantil, si las personas no tienen recursos, c) tendría la posibilidad de dar seguirmiento a quejas en contra de integrantes del poder judicial local, d) podría presentar denuncia de juicio político ante el Congreso local por violaciones graves, e) podría propiciar procesos de mediación y de justicia restaurativa en las comunidades, f) elaboraría informes, dictámenes, estudios y propuestas sobre políticas públicas.

Sin embargo, se presentan algunas propuestas que pueden resultar preocupantes por sus implicaciones. Entre estas encontramos: a) en el anteproyecto se señala la existencia de la comisión ejecutiva local de atención a víctimas (la cual en la Ciudad de México está pendiente de establecerse) pero se le vincula estrechamente al sistema penal acusatorio, por lo cual sus facultades estarían en relación a delitos más que a violaciones de derechos humanos, a pesar de que conforme a la Ley General de Víctimas esta debería ser su materia principal; el problema con ello es que al parecer las obligaciones en materia de violaciones de derechos humanos de esta comisión serían transferidas a la Defensoría Pública; b) se crea un juicio de restitución obligatoria de derechos humanos para el cumplimiento de sus recomendaciones cuando éstas sean aceptadas por las autoridades responsables, pero este juicio se realizaría ante las autoridades jurisdiccionales de cada materia, con lo cual la Defensoría, en función de una necesidad práctica, podría terminar por subordinar sus actuaciones a los criterios propios de las otras materia en lugar de seguir los estándares propios de la materia de derechos humanos; y, lo más importante, c) la reparación del daño resultante de sus determinaciones no se establece como obligatoria, con lo cual se favorece que la Defensoría continúe funcionando como hasta la fecha lo ha hecho la CDHDF (de manera semejante a la CNDH), esto es, sin determinar una gran cantidad de violaciones de derechos humanos: estableciendo recomendaciones y reparación del daño en menos del 1% de los casos.

4. En general, tanto para la Ciudad de México, como para lo que se le puede pedir a la CNDH por el GTDHE, es necesario saber cuál es el tipo de OPDH que se desea tener. En caso de querer un actor político con perspectiva de derechos humanos, de continuar viendo sólo su utilidad en función de los posicionamientos en temas de interés público, entonces no sería necesario tener la facultad de investigar violaciones de derechos humanos mediante procedimientos que puedan iniciarse de manera individual. En este caso, tampoco tiene sentido mantener un sistema ombudsman tan caro, pues una buena parte se absorbe en el personal que atiende los procedimientos de queja.

Por otro lado, si se desea que estos organismos sigan investigando violaciones de derechos humanos, entonces es necesario asumir que deben señalar la existencia de estas violaciones, establecer conforme a ello la reparación del daño y, en razón de esto, hacer obligatorio para las autoridades el cumplimiento de esta reparación, atendiendo al deber de reparar establecido en el artículo primero constitucional.

Ahora bien, en caso de que se desee dar un paso más, sería necesario asumir plenamente el modelo de OPDH establecido en la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad. Modelo que por lo demás ya es obligatorio en México respecto de estos derechos, pero deberíamos extenderlo a los demás.  El modelo de esta Convención asume tres tipos de funciones: promoción, supervisión y protección de los derechos.

En general, la protección implica la reacción frente a violaciones de derechos humanos y, en ese sentido, abarca no sólo la investigación mediante quejas, sino otro tipo de acciones como las acciones de inconstitucionalidad. La supervisión incluye la verificación del cumplimiento de la progresividad y no regresividad de los derechos humanos; lo cual puede realizarse mediante diversas formas como el seguimiento de la planeación, programación y asignación presupuestal y de las políticas públicas, o bien, la asesoría y asistencia técnica a las autoridades, la revisión de la normatividad que se encuentre en proceso de discusión legislativa, el seguimiento a las recomendaciones de organismos internacionales de derechos humanos, la generación de indicadores de derechos humanos o la realización de evaluación de impacto en los derechos humanos a priori o a posteriori. La promoción puede abarcar acciones como educación, formación, capacitación, campañas de sensibilización, iniciativas de base comunitaria, publicaciones, estudios y difusión en medios de comunicación sobre los derechos humanos y sus garantías.

Es decir, el modelo de la Convención como paradigma para el sistema ombudsman es una alternativa que puede adoptarse plenamente en la Ciudad de México, incluyendo la mayoría de las propuestas realizadas para la Defensoría Pública, y que funcionaría como ejemplo nacional e internacional. Quizá puedan verse los beneficios de un funcionamiento de este tipo para que los OPDH incidan efectivamente en la realización de los derechos humanos, más allá de tener sólo una persona reconocida con capacidad de realizar posicionamientos políticos en materia de derechos humanos. De logarse una situación así, el GTDHE podría tener información sobre patrones de comportamiento con que los derechos humanos están siendo afectados por las actuaciones de las empresas, la CNDH podría informar algo más que lo ahora puede ofrecer en relación a unos cuantos casos y a sus actividades de sensibilización, como se indica en la Declaración del GTDHE, o en relación el tipo de informes que puede generar basados sólo en quejas presentadas pero no en investigaciones concluidas que indiquen dónde y cómo están ocurriendo las violaciones de derechos humanos, y qué tipo de reparación de daño ha sido necesario realizar, esto es, que contribuyan a señalar información sustantiva sobre la aplicación de los PREDH.

No olvidemos que internacionalmente las INDH están llamadas a proporcionar información relevante con base en su evidencia fáctica para realizar un tratado internacional vinculante sobre empresas y derechos humanos. Pero, en las condiciones actuales, ¿qué podría informar la CNDH y los demás OPDH? El gran reto que tenemos es si los derechos humanos podrán hacer frente a las consecuencias negativas que tiene el sistema económico que nos rige. De no encaminar todos los canales institucionales para lograrlo, permaneceremos cómplices de aquello que decimos, y espero deseamos, combatir.

Es necesario que quienes están en el campo de los derechos humanos y han legitimado que los OPDH no investiguen y determinen los casos apropiadamente, asuman la necesidad de que estas instituciones actúen plenamente conforme a sus facultades actuales, y simultáneamente favorezcan la evolución de los OPDH hacia un modelo más integral que pueda ser en verdad de utilidad para lo que aún viene.

Ciudad de México. 02 de septiembre de 2016

El 30 de agosto se celebró el Día Internacional de las Víctimas de Desapariciones Forzadas; este día fue reseñado en varios medios de comunicación y tanto organizaciones civiles de derechos humanos e como organismos públicos de derechos humanos se pronunciaron al respecto, particularmente haciendo alusión a la necesidad de reanudar la discusión sobre la Ley General de Desaparición Forzada en el actual periodo ordinario de sesiones en el Congreso de la Unión, o bien, en la necesidad de aceptar la competencia del Comité contra la Desaparición Forzada de Naciones Unidas para que pueda conocer de casos en México. Sin embargo, no todo está por venir, hay cosas que ya podrían ser o haber sido, y aquí comienza lo problemático, ¿por qué no es, por qué no ha sido?

1. Entre 2007 y julio de 2016 tenemos registrados 28,471 casos de desaparición forzada (1,044 del fuero federal y 27,427 de fuero local) de acuerdo al Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, más lo que se oculta en la cifra negra. El problema en números es relevante, pero depende en gran medida de las condiciones de impunidad propiciada institucionalmente por la colusión u omisión de las autoridades para combatirlo.

Amnistía Internacional en su documento “Un trato de indolencia”. La respuesta del Estado frente a la desaparición de personas en México ha señalado que “las autoridades parecen incapaces de dar respuestas sólidas e institucionales que estén encaminadas a encontrar la verdad y garantizar justicia”, “en la mayoría de los casos, las autoridades se limitan a recabar la denuncia de la desaparición, emitir oficios de investigación que no se concretan en diligencias útiles y escribir a otras autoridades preguntando si tienen datos sobre la víctima” lo cual sólo es “un mero formalismo destinado de antemano a ser infructuoso”.

2. Ante esta situación, la respuesta desde el ámbito de los derechos humanos ha pasado por los siguientes temas básicos: reconocer la competencia del Comité contra la Desaparición Forzada, establecer reformas constitucionales y una ley general sobre desaparición forzada para combatirla, garantizando su tipificación conforme a estándares de derechos humanos, el establecimiento de la situación legal de las personas desaparecidas y sus allegados, la realización de un registro y mecanismos apropiados de búsqueda de las personas desaparecidas, fortalecer la investigación de este ilícito, que se brinde protección y apoyo a las personas denunciantes o defensoras en casos de desaparición, y se asegure que la jurisdicción militar no tenga injerencia en el enjuciamiento de desapariciones, entre otros.

En ese contexto, no causa extrañeza que las comisiones de derechos humanos se pronuncien al respecto, y soliciten la continuidad en las acciones consideradas necesarias para combatir la desaparición forzada como es la discusión de la Ley General de Desaparición Forzada, o bien, la aceptación de la competencia del Comité, según se ha dicho.

3. El problema en realidad viene cuando se constata que, más allá de las declaraciones públicas, las acciones institucionales de la CNDH en su ámbito de competencia no necesariamente se traducen en el combate a la desaparición forzada, pues aún cuando puede ser de gran utilidad la Ley General, se requiere el pleno funcionamiento de los mecanismos ya existentes. Así, es preocupante que entre los años 2004-2015 la CNDH haya recibido de 327 denuncias de desaparción forzada, pero de ellas sólo en 15 demostrara que ésta ocurrió, como se documentó en el «Informe Previo Efecto Útil» sobre la CNDH (http://goo.gl/QSVAd5).

Más aún, de acuerdo a los resultados que logramos mostrar en este Informe, en los casos de desaparición concluidos entre 2013 y 2014 en general se constató la existencia de prácticas en la institución semejantes a lo ya denunciado por Amnistía Internacional para el país. Se encontraron formas de trabajo en la CNDH según las cuales “basa su investigación en la información que generan otras autoridades”, pues en general “no realiza acciones de investigación propias”; unido a ello, traslada el impulso de la investigación a las personas allegadas a las víctimas directas, solicitándoles que ellas sean quienes aporten pruebas; con lo cual, finalmente, concluye, su investigación supeditándose a lo realizado por terceros. Ante la supuesta falta de pruebas, considera que no hubo elementos para acreditar la violación de derechos humanos.

4. Un caso ejemplar de estas prácticas sería el del expediente CNDH/1/2012/6976/Q, de acuerdo a lo que se puede leer en su acuerdo de conclusión. En este caso la CNDH solicitó información por escrito a la Marina, el Ejército, la SSP, la PGR, y la PGJE-NL a fin de que informaran sobre los hechos de desaparición denunciados. Las procuradurías (PGR y PGJE-NL) señalaron que tenían averiguaciones previas iniciadas por familiares, mientras las otras dependencias (Marina, Ejército y SSP) afirmaron que no tenían elementos para indicar que su personal había cometido dichos actos, proporcionando la Marina la siguiente información adicional: “mediante operativos llevados a cabo por personal de la Secretaría de la Defensa Nacional […] se localizó un taller clandestino de confección de uniformes apócrifos, lográndose asegurar chalecos antibalas, camisolas, y pantalones de camuflaje, pistoleras, fornituras, porta cargadores, porta esposas, entre otros insumos, por lo cual preciso, no debe soslayarse que los actos señalados en la queja, pudieron ser cometidos por miembros de la delincuencia organizada”.

La CNDH, en el acuerdo de conclusión, no asienta ningún señalamiento de los familiares sobre la respuesta de la SSP, sin embargo, respecto del Ejército, éstos indicaron saber que no había sido éste, y en relación a la Marina, la señalaron como la institución responsable de la desaparición. La familiar afirmó “que no estaba de acuerdo con la respuesta [de la Marina], ya que sí fueron elementos de dicha corporación quienes detuvieron y desaparecieron a su sobrino; que inclusive ahora sabe que en dicho operativo también andaba un helicóptero sobrevolando en el momento en que detuvieron a su familiar y que muchas personas vieron”, pues “únicamente participaron en la detención y desaparición a su sobrino, elementos de la SEMAR, de lo cual muchas personas vieron, pero se niegan a rendir su testimonio por termor, que ya han buscado testigos”

Ante esta situación, la CNDH inverosílmente requiere a los familiares más pruebas. En ese sentido, en el acuerdo de conclusión se señala que la familiar “aclaró que no tiene elementos qué aportar, y que no tiene ningún inconveniente en que se concluya su asunto en los términos que esta Comisión Nacional determine”. Así, en lugar de realizar la «investigación», dejó en las víctimas indirectas toda la labor de probar los hechos, la CNDH determinó concluir el caso “toda vez que del análisis realizado al escrito de queja y a la información que este organismo protector se allegó, no se contó con elementos que permitan corroborar los actos que la quejosa atribuye a las autoridades federales”.

5. Recuento. Entre 2007 y 2016: 28,471 personas desaparecidas registradas (sin contar cifra negra). Casos de desaparición denunciados ante la en CNDH entre 2004 y 2015: 327. Casos en que ésta demostró la existencia de la desaparición: 15; y entre los restantes 312 es posible encontrar formas de trabajo para desechar los casos sin investigación, y dejando la carga de probar a las víctimas. Atendiendo a esta situación, ¿cuál es el valor que se puede otorgar a las comprometidas declaraciones del ombudsman nacional a favor de la Ley General de Desaparición Forzada? Si en la CNDH así se tratan los casos considerados como violaciones graves de derechos humanos, ¿cómo se tratan los que no se consideran graves? El titular  de la Comisión, Luis Raúl González Perez, tiene una brecha amplia que cubrir si desea que los hechos sustenten sus palabras.

Otros temas: Semana intensa. Temas relevantes de derechos humanos: la visita del «Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas» y la filtración del anteproyecto de Constitución para la Ciudad de México. La próxima semana dedicaremos un poco a la CNDH y las empresas, y a algunos problemas de la propuesta filtrada en relación al Organismo Público de Derechos Humanos que se plantea para la Ciudad de México, hoy la CDHDF.

Finalmente, temas de indignidad: a) el dúo Peña Nieto–Trump, sin palabras; y b) las conclusiones de la Comisión del Senado sobre los hechos ocurridos en Nochixtlán funcionó para pretender legitimar la violencia de Estado: las víctimas sostienen que no se consideró su versión, sólo se pretendió hablar con ellas para llenar un requisito. En el colmo, el correo para citarles decía que esta comisión quería reunirse para hablar con “las víctimas mortales” (La Jornada, 1 de septiembre de 2016). Así.